EL PATRIMONIO DE LAS ENTIDADES LOCALES. LA ENAJENACIÓN DE LOS BIENES INMUEBLES: VISIÓN GENERAL.

NOCIONES BÁSICAS Y CUESTIONES DE INTERÉS.

- PRIMERA PARTE -

La idea de este primer artículo, que hemos dividido en dos partes, es dar una visión general, lo más sencilla posible, de los condicionantes y requisitos que hay que tener en cuenta a la hora de proceder a la enajenación del patrimonio de las Entidades Locales (EELL), especialmente de sus bienes inmuebles, para evitar incurrir en posibles nulidades o anulabilidades, por no haber previsto y observado aquellas determinaciones.

Cierto que la mayoría de estas cuestiones requerirían un estudio mucho más detenido y profundo, pues alguna de ellas es objeto de distintas interpretaciones, y las consecuencias de adoptar una u otra de dichas interpretaciones, nos llevaría, lógicamente, a resultados diferentes, corriendo el riesgo de que, alguno de ellos, no sea el adecuado.

En este sentido, la prelación de fuentes en materia patrimonial es una cuestión medular, que vertebra la totalidad de la gestión patrimonial, ya que el hecho de no aplicar correctamente la norma correspondiente nos puede llevar a la adopción de acuerdos o resoluciones viciadas de nulidad, como por ejemplo podría suceder con una enajenación directa, por aplicación de un precepto de carácter supletorio frente a uno de aplicación directa.

También el concepto de patrimonio, caracterizado a través de los elementos que lo integran, y más concretamente, la clasificación de los bienes de las EELL es una de las cuestiones más básicas a la hora de gestionar el patrimonio, ya que únicamente los bienes considerados como patrimoniales, son susceptibles de enajenación, siendo inalienables los que cuentan con la calificación de dominio público, al menos mientras mantengan dicha calificación. Lo que enlaza con una de las figuras fundamentales en la gestión patrimonial, la alteración de la calificación jurídica de los bienes.

Y como no, el procedimiento a seguir para la enajenación de los bienes inmuebles, donde la regla general sigue siendo la subasta, a pesar de que, en algún caso, haya sido puesta en duda. Pero como reitera el Tribunal Supremo, razones constitucionales de igualdad y eficacia, fundamentan la utilización de dicho procedimiento. En el mismo sentido se pronuncia la Dirección General de Registros y Notariado (DGRN). La adjudicación directa, en el caso de parcelas sobrantes, también es un procedimiento ordinario, si bien únicamente pueden acceder a dicha adquisición los propietarios colindantes.

Excepcionalmente cabe la enajenación mediante permuta, con todas las cautelas que implica el uso de este procedimiento, del que en demasiadas ocasiones se ha abusado, ya que es el único que asegura que una determinada persona física o jurídica, adquiera un bien municipal, en detrimento de otras que podrían tener el mismo interés, y por qué no, el mismo derecho, en dicha adquisición. Como decimos tiene carácter excepcional y se fundamenta en razones de necesidad en la adquisición de determinados bienes y, además requiere que, para tal adquisición, desde el punto de vista del interés público, resulte indicada la permuta.

Y, por último, la cesión gratuita de bienes, que no hay que confundir con la cesión de uso, que no deja de ser una enajenación, si bien condicionada a una serie de requisitos tanto respecto a las características del cesionario, como al procedimiento para acordar la cesión.

Dejamos para una segunda parte, el resto de las cuestiones a las que seguidamente nos referimos, entra las que se encuentra un tema no exento de polémica como es la exclusión de este tipo de contratos de la normativa de contratación, de manera que, de considerarlos totalmente fuera del ámbito de aplicación de aquella, determinadas adquisiciones, por ejemplo, podrían resultar viables, en caso de someterse a la legislación patrimonial, e inviables según la normativa contractual. Desde luego la polémica que genera esta cuestión, no es meramente teórica y doctrinal, sus efectos prácticos son determinantes.

También vamos a referirnos al alcance que tiene la exigencia de la depuración física y jurídica de los inmuebles a enajenar, con carácter previo al inicio de los tramites conducentes a aquella, tal y como recoge la normativa patrimonial, o para dar de alta un bien en Inventario General de Bienes y Derechos (IGBD), por ejemplo.

Otro de los requisitos a los que hay que dar cumplimento es el de la obligación de comunicar al órgano competente de la Comunidad Autónoma toda enajenación de bienes que se lleve a cabo, y en el caso de que el valor del bien a enajenar excediera del 25% de los recursos ordinarios del presupuesto anual de la Corporación, se requerirá, además, autorización. Se trata de dos obligaciones distintas en dos momentos diferentes, en el primer caso es necesario que se haya adoptado el acuerdo de enajenación y en el segundo, la autorización es previa a la adopción del acuerdo.

En cuanto a la valoración, cualquier gestión patrimonial que realicemos conlleva una valoración del bien que sea objeto de la misma, además de que requiere que dicha valoración se efectué por quien cuenta con la pericia suficiente para poder llevarla a cabo. De hecho, los tribunales se han pronunciado reiteradamente declarando la nulidad de determinados procedimientos, bien por falta de valoración, por la inadecuación de la misma, especialmente en supuestos de permutas, o incluso por la falta de pericia de quien la realiza.

Que decir de las consecuencias del incumplimiento de la obligación de inventariar el patrimonio municipal, reconocida desde 1924, y que seguramente sea una de las más ignoradas, a pesar de que cada texto normativo que ha venido aprobándose haya exigido este control. Cierto que el Inventario es un registro meramente administrativo como ya reconociera la clásica sentencia del TS de 9 de junio de 1978, y que han venido reiterando todas las posteriores. Considero que tal naturaleza debería superarse con el respaldo normativo necesario y como ya dijera, en su día, el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local, “...estudiar la posibilidad de reforzar la obligación legal de elaboración y continua actualización del Inventario de bienes de las EELL, como punto de partida para una correcta estrategia de gestión patrimonial...”.

Junto al IGBD, la obligación de inscribir los bienes en el Registro de la Propiedad, auténtico registro jurídico, es otro de los medios que el ordenamiento jurídico reconoce a la Administración para la protección y defensa de su patrimonio. Si bien a diferencia del IGBD, la inscripción registral si produce efectos constitutivos o declarativos de derechos frente a terceros.

La importancia de las bases cartográficas esta fuera de toda duda, no solo simplifica y agiliza la gestión, sino que evita la comisión de errores graves en el desarrollo de aquella. La utilización de estas bases, el solapamiento de las mismas, según los distintos tipos de información que contiene, permite tener conocimiento de propiedades municipales no controladas. Y desde luego, a la hora de acordar la enajenación del suelo debe acompañar a la propuesta la correspondiente documentación gráfica.

A continuación desarrollamos brevemente las cuestiones apuntadas, si bien para no perder esa visión general, que consideramos sumamente interesante, hemos optado por no profundizar en su análisis, más allá de remarcar sus aspectos más importantes, llamando la atención sobre los puntos de conflictividad interpretativa, y sus efectos prácticos, sin perjuicio de que en adelante vayamos desarrollándolas más pormenorizadamente, pues sin duda, la mayoría de ellas son merecedoras de un tratamiento individualizado y un análisis más sosegado.

ENAJENACION DE BIENES DE LAS EELL: NOCIONES BÁSICAS Y CUESTIONES DE INTERÉS

1.- PRELACIÓN DE FUENTES EN MATERIA PATRIMONIAL.

La primera y fundamental de las cuestiones a abordar, que vertebra y se impone sobre todas las demás, es la que se refiere a la normativa aplicable y en especial a la prelación de fuentes en materia patrimonial.

No es una cuestión baladí, ya que en ocasiones la preferencia en la aplicación de una u otra normativa, nos lleva a conseguir resultados diferentes, por lo que habrá que dejar claro cuál es la norma cuya aplicación se impone, por ejemplo, como veremos más adelante, según la normativa que apliquemos para la enajenación de bienes deberemos ir a una subasta o podremos enajenar directamente el bien.

No hay duda de que esta importante cuestión merecería un tratamiento mucho más amplio que el que aquí le damos, pero como hemos dicho, nos vamos a limitar a señalar las cuestiones básicas a tener en cuenta a la hora de gestionar el patrimonio.

Así, en la gestión patrimonial interesa destacar la siguiente normativa, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), aunque ciertamente solo destina a la regulación de los bienes cinco de sus 141 artículos, concretamente los arts. 79 a 83. El Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), que destina a ese menester sus arts. 74 a 87. El Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL). La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), de aplicación directa a los bienes de las Entidades Locales (EELL), en los términos de su art. 2, en relación con la Disposición Adicional Segunda, relativa a los títulos competenciales. Siendo así que son de preferente aplicación a los bienes de las EELL, aquellos artículos que tengan el carácter de legislación básica o sean de aplicación general. Y en desarrollo de la LPAP, el Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la LPAP (RLPAP), que será de aplicación a las entidades que integran la administración local, y entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ellas, los artículos o parte de los mismos enumerados en la Disposición Final Única. Y desde luego, la legislación autonómica en materia de bienes.

Además de la mencionada normativa, hay toda una serie de especialidades del Ordenamiento Jurídico cuyas previsiones hay que observar en la gestión patrimonial, como es la legislación civil o la hipotecaria, y desde luego la legislación urbanística que incide de manera directa en la gestión patrimonial, provocando cambios sustanciales incluso en la clasificación y naturaleza de los bienes, y por ende posibilitando determinadas actuaciones que en otro caso serían imposibles.

Respecto al régimen de bienes de las EELL, el art. 1.2 RBEL, que desarrollo del art. 5 LBRL, dispone que aquel se regirá, en primer lugar, por la legislación básica del Estado en materia de régimen local. En segundo lugar, por la legislación básica del Estado reguladora del régimen jurídico de los bienes de las Administraciones Públicas. Por la legislación que en el ámbito de sus competencias dicten las CCAA, en tercer lugar. Y en defecto de la legislación a la que se refieren los apartados anteriores, la legislación estatal no básica en materia de régimen local y bienes públicos. Las Ordenanzas propias de cada entidad. Y supletoriamente las restantes normas de los Ordenamientos Jurídicos administrativo y civil.

Teniendo en cuenta que el mencionado art. 5 LBRL, fue declarado inconstitucional, en la medida en que el art. 1.2 RBEL, reproduce y desarrolla la prelación de fuentes normativas que el art. 5 d) LBRL establecía, lógicamente, y con mayor razón, dado su rango normativo subordinado, también debería ser considerado inconstitucional.

Sin embargo, como ha considerado el propio Tribunal Constitucional (TC), en su sentencia 214/1989 de 21 de diciembre: “Prescindiendo de la afirmación preliminar de la prioridad absoluta de la propia LBRL que naturalmente existirá en la medida en la que sus preceptos puedan apoyarse en los títulos competenciales que el Estado ostenta, el resto de los párrafos que el art. 5º contiene establece como queda dicho, un orden de prelación de fuentes que será correcto en la medida en que coincida con lo dispuesto en el bloque de constitucionalidad e incorrecto en cuanto se aparte de él. En cuanto tal coincidencia exista, el precepto es en consecuencia superfluo y en cuanto no exista inválido. Su anulación no origina por tanto vacío normativo alguno...”

Por lo tanto, el contenido del art. 1.2 RBEL resultaría perfectamente válido, ya que la sentencia que lo declaró inconstitucional dejó claro que el art. 5 LRBRL no se derogaba porque estableciese un régimen de fuentes contrario a derecho, sino porque dicha Ley no resultaba habilitada para establecerlo. De manera que tal y como dice el TC, la legislación aplicable ha de ser la que efectivamente resulte de la normativa vigente, y en este sentido, la legislación autonómica existente ha sido, no obstante, bastante respetuosa con este legado que estatal.

2.- EL PATRIMONIO DE LAS EELL: LA CLASE DE BIENES QUE PUEDEN SER OBJETO DE ENAJENACIÓN

La segunda de las consideraciones a observar, necesariamente nos lleva a referirnos al patrimonio de las EELL, ya que la cuestión esencial radica en el tipo de bien que puede ser objeto de enajenación, pues no todos los bienes de propiedad municipal pueden ser enajenados. Vamos a dejar al margen el Patrimonio Público del Suelo, pues las especialidades del mismo requieren, sin la menor duda, un tratamiento específico que abordaremos en sucesivas publicaciones.

Lejos de poder afirmar la existencia de una postura doctrinal unánime en torno al concepto de patrimonio, ni en el ámbito civil ni en el administrativo, únicamente podemos establecer una aproximación mediante su caracterización a través de la enumeración de los elementos que lo integran, tal y como aparece definido en los distintos textos normativos, fundamentalmente los de carácter administrativo, que a lo largo del tiempo lo han venido regulando. Por lo que, en principio, el conjunto de bienes, derechos y acciones propiedad de la Entidad Local, integrarían el contenido de la noción de patrimonio municipal.

Así, el 79.1 LBRL, reproducido por el art. 1 RBEL, nos da, en los términos establecidos, el concepto de patrimonio de las EELL al establecer que aquel está constituido por el conjunto de bienes, derechos y acciones que les pertenezcan. Definición que será modificada en posteriores textos normativos, tanto autonómicos como estatales, reduciendo el ámbito objetivo de la la misma al eliminar las acciones. Igualmente, ambos preceptos se refieren a la clasificación de los bienes, pudiendo ser dichos bienes de dominio público o patrimoniales, y caracterizando los primeros como los destinados a un uso o servicio público.

Por su parte el art. 3 LPAP, en la línea de los textos anteriores, conceptúa el patrimonio de las Administraciones públicas como el constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos. Y añade, a diferencia de sus predecesoras, un concepto negativo del patrimonio, al disponer que no se entenderán incluidos en el patrimonio de las Administraciones públicas el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda.

El art. 80 LBRL, al igual que el art. 5 RBEL, que lo reitera, y el art. 30.1 LPAP, precepto de aplicación general, nos dicen, al hilo del art 132 de la Constitución, que los bienes de dominio público son inalienables, inembargables e imprescriptibles y no están sujetos a tributo alguno. Así el apartado a) del art. 6 LPAP, precepto que cuenta con el carácter de la legislación básica, y por tanto de aplicación directa a las EELL, al referirse a los principios relativos a los bienes y derechos de dominio público, recoge los de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.

En cuanto a los bienes patrimoniales, el art. 76 TRRL los caracteriza como aquellos que, siendo propiedad de la Entidad local, no están destinados a un uso público ni afectados a algún servicio público y pueden constituir fuente de ingresos para el erario de la entidad, en el mismo sentido, se pronuncia el art. 6 RBEL.

La LPAP, por su parte, los caracteriza por exclusión respecto a los demaniales, y así su art. 7 establece que son aquellos que, siendo de titularidad de las Administraciones públicas, no tienen el carácter de demaniales. Y entre los principios de gestión y administración de estos bienes, el art. 8.1 LPAP, precepto que también cuenta con el carácter de la legislación básica, recoge los de publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y enajenación. Y el art. 30.2 LPAP, establece que podrán ser enajenados siguiendo el procedimiento y previo el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos.

3.- LA ALTERACIÓN DE LA CALIFICACIÓN JURÍDICA DE LOS BIENES

Como hemos dicho, únicamente son enajenables los bienes patrimoniales e inalienables los de dominio público, mientras mantengan dicha calificación, que no necesariamente debe ser eterna. La calificación de un bien no es algo estanco que lo adjetiva de modo permanente, ni de manera inamovible, nuestro Ordenamiento cuenta con mecanismos propios para modificar aquella calificación, de acuerdo con las necesidades de gestión, y entre ellos se encuentra la denominada alteración de la calificación jurídica de los bienes que, actualmente, se encuentra regulada, en el art. 81 LBRL y se desarrolla en el art. 8 RBEL.

Ambos preceptos distinguen entre alteración expresa y tácita, añadiendo la norma reglamentaria, para el supuesto de la alteración tácita, un supuesto más, que opera por el transcurso del tiempo, la usucapión. Así el art. 8 RBEL, respecto a la alteración expresa exige la tramitación de un expediente en el que se acredite la oportunidad de tal medida y, por supuesto, la legalidad de la misma. Y así dispone, entre otros requisitos procedimentales, que el expediente de alteración de la calificación jurídica se resuelva previa información pública, durante el plazo de 1 mes, previo acuerdo con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación.

No obstante, tal y como dice el art. 8.4 RBEL, la alteración se producirá automáticamente en los siguientes supuestos, y el primero que cita es la aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana y de los proyectos de obras y servicios. Junto a este supuesto, el precitado artículo también alude a la adscripción de bienes patrimoniales por más de veinticinco años a un uso o servicio público o comunal. No así a la inversa, es decir la transformación o el cambio de calificación de un bien de dominio público a patrimonial por el transcurso del tiempo. Y, por último, también prevé la alteración automática cuando la EELL adquiera por usucapión con arreglo al Derecho civil, el dominio de una cosa que viniera estando destinada a un uso o servicio público o comunal.

La aprobación de un instrumento de planeamiento provoca en el patrimonio municipal una serie de modificaciones en la calificación jurídica de sus bienes que, a diferencia de lo que ocurre con el resto de los ciudadanos, que en caso de disconformidad u oposición se ven abocados a efectuar alegaciones o recursos, aquí, es la propia Administración la que se atribuye su propio estatuto de propiedad al que luego, como el resto de afectados, vendrá obligada a respetar, por todo el tiempo de vigencia de la determinación del planeamiento urbanístico.

Además, la modificación que provoca el PGOU sobre la calificación de un bien municipal, prima respecto a cualquier otro mecanismo previsto, ya sea un expediente de alteración expresa, ya la aprobación de los proyectos de obras y servicios, como así aclaro la sentencia del TS, de 24 de julio de 1990, citada por la jurisprudencia posterior, desestimando el argumento municipal consistente en que se habría producido alteración automática de la calificación jurídica del bien en base al art. 81.2 a) LRBRL motivada por la aprobación de un proyecto de obras y servicios. Y en este sentido la citada sentencia afirmaba que: “…Por último, la tesis del Ayuntamiento de Valencia que enfoca la cuestión fuera de la legislación urbanística y en el ámbito de la normativa relativa a bienes municipales carece en absoluto de consistencia, ya que si bien conforme a lo dispuesto en el artículo 81.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local, cabe que por la aprobación de un proyecto de obras y servicios se produzca una mutación demanial, pasando un bien de una condición a otra, lo que nunca es posible es que esta mutación demanial automática produzca una alteración de un Plan General de Ordenación Urbana, toda vez que los proyectos de obras y servicios deben acomodarse en todo momento al planeamiento, que es la obligatorio para los particulares como para la Administración según con toda claridad previene el artículo 57 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana…”

Otro de los supuestos de alteración automática, es el de la adscripción de bienes patrimoniales por más de veinticinco años a un uso o servicio público o comunal, pasando el bien a quedar afectado al dominio público, con plena identidad entre afectación y alteración automática. Obsérvese como el precepto no prevé el supuesto inverso, una desafectación automática por falta de utilización del bien conforme a su destino público. Obviamente falta el acto administrativo con las mismas garantías de publicidad como puede tener la aprobación del planeamiento.

Y el último supuesto de alteración automática es la usucapión, cuando la Entidad adquiere con arreglo al Derecho Civil, el dominio de una cosa que viniere estando destinada a un uso o servicio público o comunal. Por la prescripción se adquieren, de la manera y con las condiciones determinadas en la ley, el dominio y demás derechos reales, y también se extinguen del propio modo los derechos y las acciones, de cualquier clase que sean.

Para la prescripción ordinaria del dominio se necesita poseer las cosas, en concepto de dueño, pública, pacífica y no interrumpidamente, con buena fe y justo título por el tiempo determinado en la ley. Siendo así que el dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles se prescriben por la posesión durante diez años entre presentes y veinte entre ausentes, con buena fe y justo título. Y por su posesión no interrumpida durante treinta años, sin necesidad de título ni de buena fe, y sin distinción entre presentes y ausentes.

4.- EL PROCEDIMIENTO DE ENAJENACIÓN: SUBASTA, ADJUDICACIÓN DIRECTA, PERMUTA Y CESIÓN GRATUITA.

La cuarta consideración, tiene que ver con el procedimiento de enajenación, y como hemos dicho, es una manifestación de la importancia que en materia patrimonial tiene la prelación de fuentes, ya que la aplicación de una u otra normativa, con carácter preferente, conlleva consecuencias distintas a la hora de decantar el procedimiento a utilizar en la enajenación de los bienes, y en su consecuencia puede implicar anulaciones o nulidades procedimentales.

La LPAP regula la enajenación de bienes en su Título V, denominado Gestión Patrimonial, concretamente en el Capítulo V, bajo el epígrafe Enajenación y gravamen, arts. 131 a 152, destinando el Capítulo VI, arts. 153 y 154, a la regulación de las permutas de bienes y derechos, con independencia del Capítulo destinado a la enajenación. De todos estos artículos, no hay ninguno que tenga el carácter de la legislación básica, ni son de aplicación general, por lo tanto, su aplicación será supletoria para la enajenación de bienes de las EELL.

Y en esta cuestión cobra especial importancia, insistimos, la prelación de fuentes, pues como ya hemos apuntado a modo de ejemplo, si nos atenemos a lo dispuesto en el art. 137.1 LPAP, la enajenación de los inmuebles podrá realizarse mediante subasta, concurso o adjudicación directa, a diferencia de lo previsto en el art. 80 TRRL que únicamente prevé la subasta. En el mismo sentido que la LPAP, obviamente, se pronuncia RLPAP, que también regula la gestión patrimonial en su Título V, concretamente en el Capítulo II de dicho Titulo, que se refiere a la enajenación de inmuebles, en los arts. 91 a 118, no resultando de aplicación directa a las EELL ninguno de ellos, como tampoco los arts. 123 y 124 RLPAP, referidos a la permuta. Así el art. 91 RLPAP, respecto a la selección del procedimiento, establece que los bienes inmuebles y derechos sobre los mismos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos se enajenarán mediante concurso, subasta o adjudicación directa. En el acuerdo de incoación del procedimiento, señalado en el artículo 138 de la LPAP, se determinará de forma motivada el modo de venta seleccionado.

Es de destacar que, en la redacción original de la LPAP, se decía que el concurso era el procedimiento ordinario para la enajenación de inmuebles. Añadiendo el art. 137.2 LPAP en aquella redacción de 2003, que, en este caso, la adjudicación recaerá en el licitador que, en su conjunto, haga la proposición más ventajosa, teniendo en cuenta los criterios que se hayan establecido en los correspondientes pliegos. Dicho precepto fue modificado por la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 2012, desapareciendo el concurso como el procedimiento ordinario.

El mencionado art. 80 TRRL, dispone que las enajenaciones de bienes patrimoniales habrán de realizarse por subasta pública, y añade que se exceptúa el caso de enajenación mediante permuta con otros bienes de carácter inmobiliario. Y el art. 112.2 RBEL, determina que no será necesaria la subasta en los casos de enajenación mediante permuta con otros bienes de carácter inmobiliario, siempre que se cumplan una serie de requisitos.

El significado de la subasta como regla para enajenar los bienes patrimoniales de las EELL, como afirma la jurisprudencia, va más allá de ser una mera formalidad secundaria o escasamente relevante, pues tiene una estrecha relación con los principios constitucionales de igualdad y eficacia de las Administraciones públicas que proclaman los artículos 14 y 103 de la Constitución. Y la razón de ello es que, a través de la libre concurrencia que es inherente a la subasta, se coloca en igual situación a todos los posibles interesados en la adquisición de los bienes locales, y, al mismo tiempo, se amplía el abanico de las opciones posibles del Ente Local frente a los intereses públicos que motivan la enajenación de sus bienes.

En este sentido, la sentencia del TS 20 de mayo 2011, afirmaba que: “Es doctrina de esta Sala que la subasta es el procedimiento aplicable a la enajenaciones de bienes de las entidades locales (…) Siendo la finalidad de la subasta, cuando se utiliza como forma de enajenación de un bien público, ampliar al máximo el abanico de ofertas posibles, para de esta manera acentuar la concurrencia competitiva y estimular en los participantes su esfuerzo o interés por presentar las ofertas más ventajosas para la Administración convocante, la falta de utilización de este procedimiento, que únicamente debe ceder en el supuesto de permuta con otros bienes, no se ajusta a derecho, pudiendo producir, además, menoscabo en la Hacienda Municipal.”

La Dirección General de Registros y Notariado (DGRN) también ha tenido ocasión de pronunciarse a este respecto, así en la Resolución de 17 de abril de 2015: “… este Centro Directivo ha tenido ocasión de declarar reiteradamente que la enajenación de los bienes patrimoniales sólo puede tener lugar mediante subasta o permuta (vid. artículos 80 y 112 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril). Como afirma la reciente Resolución de 12 de junio de 2013, que la enajenación por subasta pública sea la regla general de la enajenación de los bienes patrimoniales de la Entidades Locales, ha sido afirmado en reiteradas ocasiones por este Centro Directivo. No sólo la interpretación literal de aquellos preceptos lleva a esta conclusión, también lo hace el sentido teleológico de tales normas. Su finalidad no es otra sino salvaguardar la publicidad, competencia y libre concurrencia que debe regir en la contratación con las Administraciones Públicas en cuanto al contratante, lograr el mejor postor en la adquisición de unos bienes que por su especial carácter de pertenecientes al municipio deben servir al interés general, así como evitar la desvalorización de los bienes de los entes públicos...”

No obstante, también se prevé la adjudicación directa, en el ámbito de las EELL, como procedimiento ordinario de enajenación de inmuebles, en los supuestos de las denominadas parcelas sobrantes, que son según define el art. 7 RBEL, aquellas porciones de terreno propiedad de las EELL que, por su reducida extensión, forma irregular o emplazamiento, no fueren susceptibles de uso adecuado. En este sentido, el art. 115 RBEL, establece que las parcelas sobrantes a las que se refiere el mencionado art. 7, serán enajenadas por venta directa al propietario o propietarios colindantes o permutadas con terrenos de los mismos. Y si fueran varios los propietarios colindantes, la venta o permuta se hará de forma que las parcelas resultantes se ajusten al más racional criterio de ordenación del suelo, según dictamen técnico.

También la LPAP, prevé la adjudicación directa de este tipo de inmuebles, cuando en su art. 137.4, de aplicación supletoria en materia de enajenación, no así en lo que a las concesiones respecta, establece que se podrá acordar la adjudicación directa en los supuestos que al efecto enumera, y entre ellos en el apartado e) se habla de solares que por su forma o pequeña extensión resulten inedificables y la venta se realice a un propietario colindante. Llama la atención que se hable de solares y se diga que son inedificables, aunque este no es el único apartado que resulta llamativo, también hay otros, entre los nueve que contempla, que cuentan con una importante indefinición que conlleva interpretaciones de lo más variadas.

Pero como decimos, no es momento de profundizar en las múltiples cuestiones que demanda el tratamiento de la gestión patrimonial, especialmente en lo que a la enajenación se refiere, ya que como hemos dicho en esta primera parte solo vamos a resaltar, a modo de guía, nociones básicas y cuestiones de interés, que desarrollaremos en sucesivas publicaciones.

El art. 80 TRRL, dispone que las enajenaciones de bienes patrimoniales habrán de realizarse por subasta pública, y añade que se exceptúa el caso de enajenación mediante permuta con otros bienes de carácter inmobiliario. Y el citado art. 112.2 RBEL permite la enajenación mediante permuta con otros bienes de carácter inmobiliario, siempre que se tramite el previo expediente en el que se acredite la necesidad de efectuarla, así como que la diferencia del valor entre los bienes que se trate de permutar no sea superior al 40% del que lo tenga mayor. Este porcentaje ha sido modificado en distintas legislaciones autonómicas incrementándolo al 50 %, como también hace la LPAP.

La permuta es la forma excepcional con que cuentan las EELL para enajenar sus bienes, pues lo que prima en este negocio jurídico no es la propia enajenación, sino la adquisición de un determinado bien particular, para la que no existe otro procedimiento más adecuado que permutar el bien que se pretende adquirir con otro de propiedad municipal.

Cuando hablamos de permutas de bienes municipales, rápidamente nos saltan las alarmas y nos suele venir a la imaginación la idea de posible problema, lo cual no es extraño a la vista de los resultados de multitud de permutas efectuadas por los Ayuntamientos y anuladas por los Tribunales.

Sin embargo, tanto la Ley como la Jurisprudencia, nos dan pistas más que suficientes para saber hasta donde se puede llegar en el uso de esta técnica excepcional, estableciendo los requisitos que debemos observar a la hora de proponer una permuta. La clásica sentencia del TS, 1 de julio de 1988, afirmaba que: “… la necesidad de la permuta integra un concepto jurídico indeterminado con un amplio margen de apreciación de la administración y que se concreta en la valoración de dos extremos diferentes que atañen a la necesidad de la adquisición, de determinados bienes y además que, para tal adquisición, desde el punto de vista del interés público, resulte indicada la permuta. (…) es justamente el Ayuntamiento en cuanto órgano de gobierno y administración del Municipio -art. 140 de la Constitución-, democráticamente elegido por los vecinos, el que ostenta la competencia para apreciar lo que al interés público conviene, (…) Y esta Sala que en el ejercicio del control de la actuación administrativa -art. 106.1 de la Constitución- ha de verificar su legalidad, examinando el acto recurrido desde el punto de vista de su causa o presupuesto de hecho, por un lado, y desde el de los fines perseguidos, ninguna infracción o desviación descubre, dejando a salvo el margen de apreciación que a la Administración corresponde en razón del halo de dificultad que caracteriza a los conceptos jurídicos indeterminados.”

Dejaremos para una segunda parte el análisis jurisprudencial, así como las especialidades que presentan este tipo de contratos, haciendo especial mención a la permuta por cosa futura o las derivadas de Convenios Urbanísticos, donde si ya de por si este negocio jurídico requiere de una serie de cautelas por su carácter excepcional, en estos casos aquellas deben extremarse notablemente. También nos referiremos al uso reiterado de este contrato por determinados Ayuntamientos, que han hecho reconocer a algún Tribunal Superior de Justicia, que dicha reiteración obliga a anular las permutas.

Por último, una referencia a la cesión gratuita que no hay que confundir con la cesión de uso, ya que aquella implica una enajenación, siempre que se den los requisitos que los arts. 109 y ss. RBEL, y esta no.

Únicamente son susceptibles de cesión los bienes inmuebles patrimoniales, ya que el dominio público, como sabemos es inalienable. No obstante, durante años se ha venido utilizando esta fórmula  -de manera muy forzada- para ceder determinados bienes a la Comunidad Autónoma, en aquellos municipios donde la legislación de ámbito local no regulaba la figura de la mutación demanial.

El procedimiento que se seguía consistía en descalificar el bien del dominio público para convertirlo en patrimonial, mediante el uso de la técnica que vimos en el punto tercero, esto es la alteración de la calificación jurídica de los bienes. Normalmente era suelo cuyo destino en el PGOU era educativo o sanitario-asistencial, fundamentalmente, con la finalidad de que la autonomía ejecutara dichos servicios públicos, sin tener en cuenta que la alteración expresa que se efectuaba, decaída en base al propio art. 8 RBEL, en el que se fundamentaba aquella en virtud de la alteración automática que generaba el mismo PGOU, en definitiva, un paradigma de ortodoxia procedimental.

Por otra parte, la cesión gratuita únicamente puede acordarse a favor de Entidades o Instituciones públicas para fines que redunden en beneficio de los habitantes del término municipal, así como a las Instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro. De estas cesiones debe darse cuenta a la autoridad competente de la Comunidad Autónoma.

Si los bienes cedidos no fuesen destinados al uso para el que se cedieron, dentro del plazo señalado en el acuerdo de cesión o dejasen de serlo posteriormente, se considerará resuelta la cesión y revertirán aquéllos a la Corporación local, la cual tendrá derecho a percibir de la Entidad beneficiaria, previa tasación pericial, el valor de los detrimentos experimentados por los bienes cedidos. Si no se fijan plazos, con carácter general regirán los de 5 y 30 años, el de 5 años para el cumplimiento de la finalidad para la que se cede y el de 30, para el mantenimiento de la misma. Cuestión interesante, sobre la que la jurisprudencia ha tenido ocasión de pronunciarse, es la de que ocurriría si una vez trascurridos los 30 años, la administración cesionaria dejara de destinar el bien a los fines para los que se cedió.

En todo caso, como impone el art. 110 RBEL, la cesión gratuita de los bienes requerirá acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, previa instrucción del expediente con arreglo a los requisitos que al efecto enumera el precitado artículo, alguno de ellos de difícil comprensión, especialmente el “dictamen suscrito por técnico que asevere que los bienes no se hallan comprendidos en ningún plan de ordenación, reforma o adaptación, no son necesarios para la Entidad local ni es previsible que lo sean en los diez años inmediatos”, que desde luego requiere unas importantes  dotes de adivinación.

Resumidamente dichos requisitos se concretan en los siguientes:

“a) Justificación documental por la propia Entidad o Institución solicitante de su carácter público y Memoria demostrativa de que los fines que persigue han de redundar de manera evidente y positiva en beneficio de los habitantes del término municipal.

b) Certificación del Registro de la Propiedad acreditativa de que los bienes se hallan debidamente inscritos en concepto de patrimoniales de la Entidad local.

c) Certificación del Secretario de la Corporación en la que conste que los bienes figuran en el inventario aprobado por la Corporación con la antedicha calificación jurídica.

d) Informe del Interventor de fondos en el que pruebe no haber deuda pendiente de liquidación con cargo al presupuesto municipal.

e) Dictamen suscrito por técnico que asevere que los bienes no se hallan comprendidos en ningún plan de ordenación, reforma o adaptación, no son necesarios para la Entidad local ni es previsible que lo sean en los diez años inmediatos.

f) Información pública por plazo no inferior a quince días.”

Esmeralda Orero Pardo
Valencia 24 Agosto de 2019