SITUÁNDONOS EN LAS RECLAMACIONES DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
Con este artículo únicamente pretendemos enmarcar en el ámbito administrativo las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, esbozando sus principales características, de manera que nos podamos hacer una idea general de este procedimiento, con el que cuentan los ciudadanos para reclamar los daños y perjuicios o las lesiones, que hayan podido sufrir en sus bienes y derechos, a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
La solicitud de la responsabilidad patrimonial en vía administrativa evita que se tenga que acudir necesariamente a los Tribunales, ya que es la Administración publica la encargada de su instrucción, con el ahorro de tiempo y dinero que ello debería suponer a los ciudadanos que reclaman. Es mas ¿quién va a acudir a la jurisdicción contenciosa-administrativa en demanda de una indemnización de unos 300 euros?, que por otra parte es una cuantía bastante habitual en determinado tipo de reclamaciones, nadie.
Por lo tanto, estamos ante un procedimiento que pretende garantizar el derecho de los ciudadanos a resarcirse de los daños antijurídicos que le pueda provocar la actuación de la Administración en la prestación o funcionamiento, normal o anormal de los servicios públicos. Y ha sido en estos últimos años cuando nos hemos concienciado de este derecho.
Sin remontarnos a orígenes más remotos, aunque es una institución relativamente joven, que aparece por primera vez a finales del s. XIX, en el Código Civil, hemos de referirnos al Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa (RLEF). En dicha norma, concretamente en sus arts. 133 a 138 RLRF, se regulaba lo que se denominó, la indemnización por otros daños, estableciendo el principio de responsabilidad patrimonial extracontractual de la Administración del Estado.
Fue el art. 106 CE, el que definitivamente daría carta de naturaleza a la responsabilidad patrimonial extracontractual de las Administraciones públicas, al establecer en su apartado segundo que: “2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.” El desarrollo legal del precepto constitucional citado se llevó a cabo por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, concretamente en sus arts. 139 y ss., y por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprobaba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Publicas, en materia de Responsabilidad Patrimonial, hoy derogados.
Actualmente la regulación de estas reclamaciones la encontramos, con carácter general, en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), donde se recogen las especialidades de este tipo procedimiento. Y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Publico (LRJSP), que destina a la regulación de la responsabilidad de las Administraciones Publicas, el Capítulo IV de su Título Preliminar, arts. 32 y ss. También conviene citar la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), en tanto en cuanto se refiere a la competencia en la prestación de los servicios públicos. Y la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de Reforma del Sistema para la Valoración de los Daños y Perjuicios causados a las personas en Accidentes de Circulación (LVDPAC), que modifica el Texto Refundido de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a motor, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, para el cálculo de las indemnizaciones.
1.- ¿CUÁNDO SE GENERA EL DERECHO A SOLICITAR LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN?
Cuando los particulares sufren una lesión en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y se cumplan una serie de requisitos que la Ley y la Jurisprudencia tienen perfectamente estipulados.
Se trata de una responsabilidad objetiva de la Administración, limitada por la relación de causalidad en evitación de que aquella se convierta en aseguradora general de todo riesgo imprevisible, asumiendo la indemnización de cualquier daño o lesión que pueda producirse, por el solo hecho de ser titular de la infraestructura en la que se genere.
La clave esta en demostrar la existencia de nexo causal y desde luego probar los hechos, y en estos casos la prueba corre a cargo de quien reclama la responsabilidad patrimonial.
2.- ¿CUÁNDO SE EXONERA A LA ADMINISTRACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL?
La Administración quedará exonerada de su responsabilidad tanto en los supuestos de fuerza mayor como cuando se trate de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley, en estos casos no habrá lugar a indemnización.
El Tribunal Supremo (TS) tiene declarado, entre otras en su sentencia de 19 de junio de 2007, con cita en otras muchas que “… es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de la responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero, la única determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público (Sentencias, ente otras, de 21 de marzo, de 23 de mayo, 10 de octubre, 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996, 16 de noviembre de 1998, 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999)”
La rotura del nexo causal o la falta de prueba, son los supuestos más claros que permiten desestimar las reclamaciones. Y el incumplimiento indubitado de alguno de sus requisitos, como la prescripción o la falta de legitimación, que permiten inadmitirlas, lo que no deja de ser una desestimación anticipada.
3.- ¿CUÁNDO ES RESPONSABLE EL CONTRATISTA Y NO LA ADMINISTRACIÓN?
El art. 196 LCSP, marca la pauta de la responsabilidad del contratista, estableciendo que: “1. Será obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato.
- Cuando tales daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la administración, será esta responsable dentro de los límites señalados en las leyes…”
Así pues, por excepción, y de conformidad con el citado art. 196 LCSP, teniendo en cuenta la titularidad administrativa del servicio y el fin público que trata de satisfacer, responde la Administración contratante y no el contratista, cuando los daños deriven de manera inmediata y directa de sus órdenes o de los vicios del proyecto. Fuera de estos dos supuestos la responsabilidad es del contratista o concesionario.
El TS en sentencia de 30 de marzo de 2009, recogiendo la jurisprudencia de la Sala, afirmaba: “… En esta tesitura, dicha Administración puede optar entre dos alternativas: considerar que concurren los requisitos para declarar la existencia de responsabilidad o estimar que están ausentes y que, por lo tanto, no procede esa declaración… en la primera hipótesis pueden ofrecerse, a su vez, dos salidas posibles; a saber: entender que la responsabilidad corresponde al contratista o que, por darse los supuestos que contempla el apartado 2 del repetido artículo 98, sea ella misma quien tiene que hacer frente a la reparación. En este último caso así lo acordará y en el otro deberá reconducir a los interesados hacia el cauce adecuado, abriéndoles el camino para que hagan efectivo su derecho ante el adjudicatario responsable.
Desde luego, está fuera de lugar que, ante tal eventualidad, se limite a declarar su irresponsabilidad, cerrando a los perjudicados las puertas para actuar contra la empresa obligada a resarcirles. Así se lo impiden, no sólo el espíritu del artículo 98 de la Ley 13/1995, que quiere un previo pronunciamiento administrativo sobre la imputación del daño (…) Estas exigencias resultan aún más intensas cuando, incumpliendo su deber de resolver (artículo 42 de la repetida Ley), la Administración da la callada por respuesta. Tal pasividad, que hurta al ciudadano la contestación a la que tiene derecho, permite interpretar que la Administración ha considerado inexistente la responsabilidad del contratista, al que no ha estimado pertinente oír y sobre cuya conducta ha omitido todo juicio (…) En la sentencia de 11 de julio de 1995, esta Sala ha sostenido que, haciéndose referencia por los reclamantes a las compañías constructoras, a las que la Administración no dio traslado de la reclamación, debe juzgarse que, si no lo hizo, fue porque asumía la total responsabilidad de lo decidido. Ya con anterioridad, el Tribunal Supremo se había expresado con parecidos términos en la sentencia de 9 de mayo de dicho año. La sentencia de 7 de abril de 2001 dijo que, en tales situaciones, la Administración debe responder, sin perjuicio de repetir posteriormente sobre el responsable.”
4.- ¿QUÉ MOTIVOS PERMITEN RECLAMAR UNA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL?
Como hemos dicho la responsabilidad patrimonial se genera como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, por lo tanto, son estos los que sustentan el objeto de las reclamaciones. Y en este sentido los arts. 25 y 26 LBRL, nos clarifican la cuestión al referirse a la competencia en la prestación de los servicios públicos, enumerando aquellos que los Ayuntamientos deben prestar, y es justamente en el desarrollo de los mismos, en su funcionamiento, cuando se pueden causar daños susceptibles de generar las reclamaciones.
Por ejemplo, las caídas en la vía pública son una de las causas más comunes que generan multitud de reclamaciones de responsabilidad patrimonial, por desperfectos en las aceras, causados por deficiencias del pavimento, socavones, rotura de trapas, entre otros, o resbalones a causa de la suciedad, lo que se relaciona directamente con la prestación del servicio público de pavimentación de vías urbanas y limpieza viaria.
Especial interés tienen las responsabilidades patrimoniales derivadas de actuaciones urbanísticas, básicamente por el importe de las mismas. Los supuestos básicos se recogen en el art. 48 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, y entre ellas se encuentran la modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística. La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente. Y la ocupación de terrenos destinados por la ordenación territorial y urbanística a dotaciones públicas, por el período de tiempo que medie desde la ocupación de los mismos hasta la aprobación definitiva del instrumento por el que se le adjudiquen al propietario otros de valor equivalente.
REQUISITOS PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
a) La existencia de un DAÑO EFECTIVO, EVALUABLE ECONÓMICAMENTE E INDIVIDUALIZADO con relación a una persona o grupo de personas.
Requisito que recoge el art. 32.2 LRJSP, en primer lugar, lo que hay que probar es la existencia del daño, luego ya se analizará la relación de causalidad. Y justamente en base a dicho daño se establecerá la indemnización. La carga de la prueba corresponderá a quien alega los hechos y se podrá utilizar cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
Si son daños materiales, se justificarán con presupuesto y factura y si son personales, se seguirán los criterios de valoración establecidos en la LVDPAC.
b) Que la LESIÓN SEA CONSECUENCIA DEL FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Esto es que exista una relación causa a efecto, o nexo causal entre el funcionamiento del servicio y el daño ocasionado, independientemente de que ese funcionamiento sea considerado normal o anormal, como especifica el art. 32.1 LRJSP. Exigiendo la doctrina del TS, que se produzca el daño en relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención extraña que pudiera interferir alterando el nexo causal.
Sin embargo, en los últimos tiempos se ha ido flexibilizando esta exigencia, y así la sentencia del TS de 19 de octubre de 2004, afirmaba que: “Ahora bien, la tesis de que ese nexo debe ser directo, inmediato y exclusivo ha sido abandonada por la jurisprudencia reiterada de esta Sala que establece que también puede ser indirecto, sobrevenido o concurrente con hechos dañosos de terceros o de la propia víctima, en cuyo caso, se ponderará la cuantía de la indemnización”.
c) Que no concurra FUERZA
La fuerza mayor, como hemos visto, exonera a la Administración de su responsabilidad, por lo tanto, en estos casos no seremos indemnizados de los daños que podamos sufrir, de ahí la importancia de clarificar el concepto.
La sentencia del TS, de 15 de febrero de 1968, ya la definió como "… aquel suceso que está fuera del círculo de actuación del obligado, que no hubiera podido preverse o que previsto fuera inevitable, que haya causado un daño material y directo que exceda visiblemente los accidentes propios del curso normal de la vida por la importancia y trascendencia de la manifestación…" Y la sentencia TS de 11 de julio de 1995, la caracterizo "… por dos notas fundamentales, cual es el ser una cosa extraña exterior al objeto dañoso y a sus riesgos propios, imprevisible en su producción y absolutamente irresistible o inevitable, aún en el supuesto de que hubiera podido ser prevista…".
Hay que distinguir la fuerza mayor del caso fortuito, pues mientras la primera exonera a la Administración de su responsabilidad, el segundo la mantiene y por lo tanto impone la obligación de indemnizar. Así la sentencia del TS de 6 de marzo de 2003, resume muy claramente, la distinción establecida de forma coincidente por la doctrina y la jurisprudencia entre el caso fortuito y la fuerza mayor, dejando claro y sin lugar a dudas los elementos definidores de ambas figuras: “a) En el caso fortuito hay indeterminación e interioridad; indeterminación porque la causa productora del daño es desconocida (o por decirlo con palabras de la doctrina francesa: "falta de servicio que se ignora"); interioridad, además, del evento en relación con la organización en cuyo seno se produjo el daño, y ello porque está directamente conectado al funcionamiento mismo de la organización. En este sentido, entre otras, la STS de 11 de diciembre de 1974: "evento interno intrínseco, inscrito en el funcionamiento de los servicios públicos, producido por la misma naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, con causa desconocida".
b) En la fuerza mayor, en cambio, hay determinación irresistible y exterioridad; indeterminación absolutamente irresistible, en primer lugar, es decir, aun en el supuesto de que hubiera podido ser prevista; exterioridad, en segundo lugar, lo que es tanto como decir que la causa productora de la lesión ha de ser ajena al servicio y al riesgo que le es propio...”
La fuerza mayor entroncaría con la idea de lo extraordinario, catastrófico o desacostumbrado, mientras que el caso fortuito haría referencia a aquellos eventos internos, intrínsecos al funcionamiento de los servicios públicos, producidos por la misma naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, por su mismo desgaste con causa desconocida, correspondiendo en todo caso a la Administración, tal y como reiteradamente señala el Tribunal Supremo probar la concurrencia de fuerza mayor, en cuanto de esa forma puede exonerarse de su responsabilidad patrimonial.
Los supuestos más comunes son los daños en vehículos a consecuencia de la caída de árboles o ramas y los desplazamientos de contenedores, motivados por la velocidad del viento, o los daños provocados por la intensidad de las lluvias, como las inundaciones en garajes o plantas bajas, entre otros. Para exonerar a la Administración de su responsabilidad, en el primer caso la velocidad del viento deberá sobrepasar unos determinados parámetros, al igual que la intensidad de las lluvias una concreta intensidad, calificándolas de torrenciales.
d) Que el particular NO TENGA EL DEBER JURÍDICO DE SOPORTAR LOS DAÑOS de acuerdo con la Ley.
Tal y como dispone el art. 34 LRJSP, sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. Por lo tanto, como venimos diciendo solo son indemnizables los daños antijurídicos, es decir aquellos individualizados sin respaldo en una norma jurídica que, con carácter general, les de soporte.
e) Que NO HAYA PRESCRITO EL DERECHO a reclamar y que se ejercite por persona legitimada.
Los dos supuestos más claros cuyo incumplimiento permite resolver sobre la inadmisión de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas por los ciudadanos, son que su derecho haya prescrito o la falta de legitimación para solicitar la responsabilidad patrimonial. Y como indica la sentencia del TS, de 27 de noviembre 2012: “… Es por ello que la inadmisión de plano debe entenderse referida a los supuestos más palmarios y evidentes en los que la reclamación de responsabilidad carezca de fundamento de forma “patente y manifiesta” sin que pueda ser utilizada fuera de estos casos como un mecanismo de desestimación anticipada del fondo, pues ello reduce las garantías del solicitante…”
En el mismo sentido se pronuncia la jurisprudencia de la Audiencia Nacional, y entre otras muchas, podemos citar la sentencia de 19 de enero 2012, que coincide con los argumentos del TS: “…Se trata, en definitiva, de una decisión administrativa que rechaza 'ad limine' la reclamación sin tramitar el procedimiento administrativo correspondiente en el que la parte pudiese alegar y probar la procedencia de la reclamación presentada (…) Es por ello que la inadmisión de plano debe entenderse referida a los supuestos más palmarios y evidentes”
El art. 67.1 LPAC, dispone que los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. Desconocemos si la reclamación se refiere solo a daños materiales o también alcanza a los personales, esto es si se han producido lesiones, en cuyo caso, como acabamos de ver, el plazo de prescripción varia.
EN CUANTO A LA INDEMNIZACIÓN
Además de exigir para poder indemnizar que el daño sea antijurídico, pues si no lo es no hay indemnización, tampoco serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos. Todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.
La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización. De manera que si obtenemos un pronunciamiento favorable respecto a cualquier cuestión en la no hayamos estado de acuerdo con la resolución municipal, por ejemplo, un cese de licencias, y obtenemos una resolución favorable, ello no implica que exista un reconocimiento de responsabilidad patrimonial, si éste no se insta expresamente.
Respecto al cálculo de la indemnización, el art. 32 LRJSP establece que esta se efectuara “… con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.”
Actualmente debemos estar a lo dispuesto en la LVDPAC, distinguiendo como elementos indemnizatorios, el perjuicio personal básico, el particular y el perjuicio patrimonial, que contempla el daño emergente y el lucro cesante.
LAS ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO
La primera la encontramos en el contenido de la solicitud por la que se reclama la responsabilidad patrimonial, ya que tal y como indica el art. 67.2 PAC, para poder tramitar el expediente: “2. Además de lo previsto en el artículo 66, en la solicitud que realicen los interesados se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.”
Reclamada la responsabilidad el siguiente tramite será, la solicitud de informe que, en el caso de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, es el del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, y tendrá carácter preceptivo, debiendo emitirse en el plazo diez días.
Tras el informe, el instructor del expediente, en condiciones normales, abrirá el periodo de prueba, de conformidad con lo previsto en el art. 77 LPAC. Y a la vista del resultado de la prueba, el siguiente tramite será el de audiencia, previo a la correspondiente propuesta de resolución, de conformidad con lo previsto, en el art. 82 LPAC.
En el caso de que se trate de reclamaciones en las que se solicita una indemnización de cuantía igual o superior a 50.000 euros, o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad.
El art. 91 LPAC, establece las especialidades de la resolución en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, y así además de lo previsto en el art. 88 LPAC, en estos casos será necesario que la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el art. 34 LRJSP.
La duración de este procedimiento se prevé de 6 meses, no obstante, trascurridos los 6 meses previstos sin que se produzca resolución expresa, habrá de entenderse desestimada la petición, ya que opera el silencio administrativo negativo, quedando expedita la vía contenciosa administrativa.
TRAMITACIÓN SIMPLIFICADA Y TERMINACIÓN CONVENCIONAL
El art. 96 LPAC, prevé que cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo aconsejen, las Administraciones Públicas puedan acordar, de oficio o a solicitud del interesado, la tramitación simplificada del procedimiento. Y el apartado cuarto del citado precepto añade: “En el caso de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, si una vez iniciado el procedimiento administrativo el órgano competente para su tramitación considera inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación de un procedimiento simplificado.”
El ejemplo mas claro es la tramitación simplificada por daños en vehículos ocasionados por la caída de ramas o árboles, siempre que la velocidad del viento no alcance magnitudes tales que se pueda considerar fuerza mayor, ya que la caida es un hecho objetivo, en el que no es necesario apreciar distintas circunstancias, como si ocurre en otro tipo de reclamaciones, como son las caídas en la publica, donde cuenta la iluminación o la anchura de la calle, entre otras.
En cuanto a la terminación convencional, el procedimiento está previsto en el art. 86 LPAP, que reconoce la posibilidad de celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos, y les impone un contenido mínimo, la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia. Y “En los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, el acuerdo alcanzado entre las partes deberá fijar la cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla establece el art. 34 LRJSP.
Esperamos haber conseguido el objetivo propuesto y haber facilitado esa visión general que en este primer articulo sobre las reclamaciones de responsabilidad patrimonial queríamos ofrecer.
Esmeralda Orero Pardo
Valencia 27 Agosto de 2019